垃圾焚烧发电调研报告
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2025-01-10
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垃圾焚烧发电调研报告
深圳垃圾焚烧发电任重道远
关于深圳垃圾焚烧发电行业发展情况的调研报告
供稿/深圳市发展和改革局
一、行业发展现状
（一）垃圾生成量及处理情况
随着经济的高速发展和人民生活水平的迅速提高，城市化进程不断加快，深圳的垃圾
生成量也在急剧增加。据有关部门统计，2005 年深圳生活垃圾产生量 10731 吨/日，年
均增长率约为 8%，处理量为 9121 吨/日，全市生活垃圾无害化处理率 90.03%，焚烧处
理率为 42.5%，资源回收利用率为 15%。（有无 2007 年的数据？）
从深圳各区目前的垃圾生成量及处理情况来看，罗湖区和福田区垃圾生成量分别为
1500 吨/日和 1560 吨/日，其中 250 吨（主要为罗湖区）送往盐田垃圾焚烧发电厂焚烧，
450 吨送往市政环卫综合处理厂焚烧，2360 吨送往下坪卫生填埋场填埋；南山区垃圾生
成量约为 1300 吨/日，其中 800 吨送南山垃圾焚烧发电厂焚烧，500 吨送下坪填埋场填
埋；盐田区垃圾生成量约为 170-200 吨/日，全部送盐田垃圾焚烧发电厂焚烧处理；宝安
区垃圾生成量约为 3800 吨/日，其中 1200 吨送老虎坑垃圾焚烧发电厂焚烧，卫生填埋
2300 吨，简易填埋 300 吨，无害化处理率为 92%；龙岗区垃圾生成量约为 2900 吨/日，
其中焚烧处理 1700 吨，送往下坪卫生填埋场填埋 340 吨，简易填埋 850 吨，无害化处
理率为 70%。相比较而言，目前龙岗区垃圾处理设施建设和垃圾无害化处理率在全市处于
较低水平。
附表：深圳各区日垃圾生成量及处理情况
各区日垃圾生成量垃圾焚烧量及单位 250 吨（盐田垃圾焚烧发电厂）＋450 吨（市政
环卫综合处理厂）800 吨（南山垃圾焚烧发电厂）500 吨（下坪填埋场）垃圾填埋量及单
位2360 吨（下坪卫生填埋场）罗湖 1500 吨福田 1560 吨南山 1300 吨盐田 170-200 吨
宝安 3800 吨龙岗 2900 吨170-200 吨（盐田垃圾焚烧发电厂）无 1200 吨（老虎坑垃圾
焚烧发电厂）卫生填埋 2300 吨，简易填埋 300 吨1700 吨下坪卫生填埋场填埋 340 吨，
简易填埋 850 吨（二）垃圾处理设施规划情况
1994 年，市城管部门牵头组织编制了《深圳市环境卫生设施总体规划》，1998 年颁
布实施，2000 年对此规划进行修编，2001 年重新颁布实施，即《深圳市环境卫生设施总
体规划（19962010）》（修编）。该规划确定深圳垃圾处理设施主要集中在东（龙岗坪
山）、中（特区内清水河）、西（宝安松岗老虎坑）三个环境园内。目前，中、西部环境
园已初步建成，东部环境园尚处于规划选址阶段。全市拟规划兴建 7座垃圾焚烧发电厂，
现有垃圾焚烧发电厂的选址建设基本按照此规划开展工作。
（三）垃圾处理设施建设情况 1、垃圾卫生填埋场
目前，深圳已建成两座垃圾卫生填埋场:下坪固体废弃物填埋场和宝安老虎坑垃圾卫生
填埋场。
下坪填埋场总库容 4693 万立方米，1997 年10 月正式投入使用，目前垃圾处理量为
3200 吨/日，主要处理罗湖、福田二区的生活垃圾，部分处理南山、龙岗的生活垃圾，按
照目前使用进度估计可继续使用 15-20 年左右。
老虎坑垃圾卫生填埋场总库容为 608 万立方米，2002 年12 月投入使用，目前剩余
库容 300 多万立方米，按现有填埋速度可继续使用 3-4 年左右。目前，老虎坑垃圾卫生填
埋场拟进行扩建，增加库容 2000 万立方米，投资约 2.5 亿元，可行性研究工作已启动。
此外，龙岗、宝安两区还分别建有 6座简易垃圾填埋场。2、垃圾焚烧发电厂
深圳现已建成并投入运行的垃圾焚烧发电厂有 6座，其中 4座由企业投资，2座由政
府投资，总焚烧处理能力为 3875 吨/日。
分布于盐田、南山和宝安老虎坑的 3座垃圾焚烧发电厂，均由深圳市能源环保有限公
司以 BOT 方式投资建设和运营，设计处理能力分别为 450 吨/日、800 吨/日和 1200 吨/
日，建成投产时间分别为 2003 年12 月、2004 年2月和 2005 年12 月，建设标准高于
国家标准，部分排放指标接近或达到欧洲现行环保标准。
平湖垃圾焚烧发电厂一期由中联环保公司以 BOT 方式投资建设和运营，设计处理能力
为675 吨/日（实际处理量 700-800 吨/日），建成投产时间为2005 年10 月，建设标准
执行国家标准；二期由深圳大贸环保投资有限公司承建和运营，设计处理能力为 1000 吨/
日，目前正在试运行，建设标准执行国家标准。调查发现，平湖垃圾焚烧发电厂一、二期
的渗滤液和灰渣处理设施未实现资源共享，烟气排放均未达标。
除上述 4座由企业以BOT 方式投资建设的垃圾焚烧发电厂外，还有 2座分别由市、
区城管部门投资建设。其中，市政环卫综合处理厂（即清水河垃圾焚烧发电厂）设计处理
能力 450 吨/日，于 1988 年11 月建成投产，隶属市城管部门，由财政全额拨款，实行事
业化管
理，因建成投产时间较早，烟气排放达不到国家现行标准，目前正在进行烟气处理系
统的改造；龙岗中心城市政综合处理厂设计处理能力 300 吨/日，于 1999 年12 月建成投
产，隶属龙岗区城管部门，也实行事业化管理，因技术原因排放不达标。
此外，还有 2座垃圾焚烧发电厂正在开展前期工作，分别为龙岗大工业区垃圾焚烧电
厂，设计处理能力为 1200 吨/日；宝安区白鸽湖垃圾焚烧发电厂，设计处理能力为 1000
吨/日。
（四）垃圾焚烧发电厂监管情况
关于深圳垃圾焚烧发电厂的监管，目前主要以市城管局于 2004 年10 月下发的《关
于印发〈深圳市城市生活垃圾处理监督管理暂行办法〉的通知》为依据。该文件对各垃圾
处理设施建设及运行管理要求都有明确规定。此外，市、区城管部门还通过与下属各垃圾
处理单位签订垃圾处理责任书、派驻人员核定各垃圾焚烧发电厂垃圾处理量等方式进行日
常管理。
市环保局及下属环境监测站负责对全市垃圾焚烧发电厂烟气排放达标情况等进行监测，
但目前对致癌性物质二恶英的排放情况尚无技术能力进行检测。
二、存在的主要问题
深圳垃圾焚烧发电行业在全国范围内起步较早。市政环卫综合处理厂建成于 1988 年，
是我国第一座垃圾焚烧发电厂。另外，深圳也是较早实施垃圾焚烧发电设施市场化的城市
之一，以企业为主体的多元化投资格局初步形成。其中，深圳能源集团下属深圳能源环保
公司成立于 1997 年，目前已发展成全国规模最大的垃圾焚烧发电专业化企业之一。该公
司引进比利时西格斯（SEGHERS）公司先进的垃圾焚烧炉和烟气净化系统整套专有技术，
组建了垃圾焚烧技术设计研究所，并以南山、宝安老虎坑两处垃圾发电厂为依托，实现了
设备设计和制造的全面国产化。目前，该公司垃圾焚烧处理量占全市垃圾焚烧处理总量的
63％。
在取得上述成绩的同时，也应清醒地认识到深圳垃圾焚烧发电行业存在的问题。
（一）规划编制的前瞻性有待提高
市城管部门组织编制的《深圳市环境卫生设施总体规划》（19962010）缺乏一定的
前瞻性。由于对深圳垃圾生成量的增长形势预测不足，导致永久性垃圾填埋场及垃圾焚烧
发电厂等有关项目初始规划规模偏小。为满足日益增长的垃圾处理需要，部分区急于上马
垃圾焚烧发电项目，一定程度上使垃圾焚烧发电这类事关长远规划的大型基础设施项目成
为“环保应急工程”。市政府在协调各区垃圾焚烧发电项目规划布局时，回旋余地很小，甚
至不得不面对既成事实，形成“垃圾处理-区政府-市政府”的倒逼机制。
（二）缺乏严格科学的行业准入和监管制度
相对于传统的卫生填埋方式而言，垃圾焚烧发电建设投资大，企业回报期长，在我国
尚属于“朝阳产业”，国家有关标准和监管制度有待进一步完善，地方政府亦缺乏有关项目
运作的管理经验。由于前期准备不充分，深圳目前普遍采用的 BOT 模式对边界条件的设定
仍不
够完善，且缺少相应的准入标准，项目招投标时往往形成“低价中标”，即谁提出的运
营管理费低，谁中标。如平湖垃圾焚烧发电厂一期原中标承建单位加拿大瑞威公司、二期
中标单位深圳大贸有限公司，宝安老虎坑垃圾焚烧发电厂原承建主体宝新环保技术（深
圳）公司等都缺少垃圾焚烧发电厂建设、运营的成功经验。由于引入的企业资质和综合实
力存在问题，导致平湖垃圾焚烧发电厂等项目建设主体多次违规变更，矛盾迭出，难以协
调，环境效益和公共利益受到不同程度的损害。
（三）事权财权下放，导致部分垃圾焚烧发电项目建设参差不齐
在原有市、区财政分成体制下，垃圾清运和处理费用是由各区政府承担。后经数次调
整，罗湖、福田、南山和盐田的垃圾处理改由市统一管理，但目前宝安和龙岗两区的垃圾
管理和处理费用仍由两区自行承担。
垃圾焚烧发电厂因建设投资大，受各区财力所限，普遍采用BOT 模式建设，并通过支
付垃圾处理费用的方式逐年偿还建设成本，以减轻财政压力。这样，一定程度上导致各区
在建设垃圾焚烧发电厂时各自为政，市有关部门对项目规划布局和建设标准“话事权”不足，
缺乏有力的规范约束和统筹协调。这使深圳垃圾焚烧发电行业出现了小规模重复建设、建
设标准倒退、“一厂两制”等独有现象，难以实现高标准、规模化发展，也使政府后期的监
管成本大大提高。
（四）垃圾处理补偿机制不统一，投资主体发展和创新动力不足
深圳垃圾焚烧发电厂在建设过程中，各企业在建设标准、融资模式、管理水平等方面
都有所不同，垃圾发电企业的运行成本也存在较大差异。就垃圾处理费支付标准而言，目
前深圳特区内外采用的是两种完全不同的模式：
特区内南山和盐田垃圾焚烧发电厂采用的是成本加利润方式，一厂一价，价格具体由
市物价局核定。其中南山垃圾焚烧发电厂垃圾处理费为148.33 元/吨，盐田垃圾焚烧发电
厂为 198.73 元/吨。
特区外基本上是由区城管部门参照填埋处理方式的成本与投资商进行谈判或招标确定，
因缺少科学有效的准入机制，一些企业单纯采用低价策略，迫使规模化经营大企业接受不
合理的定价甚至不得不放弃参与投标。以特区外为例，宝安老虎坑垃圾焚烧发电厂的垃圾
处理费支付标准为80 元/吨，平湖垃圾焚烧电厂为 60 元/吨，基本上都是填埋处理方式的
成本。事实上，特区外垃圾焚烧发电厂要达到国家规定的烟气、污水、飞灰、炉渣的安全
排放标准，除去已有的发电收入外，其实际运行成本估计达120 元/吨左右或更高。
由于深圳特区内外实行不同的垃圾处理费核算支付标准，一方面影响了规模化经营的
企业进一步扩张的积极性，使深圳垃圾焚烧发电厂建设标准一度出现倒退现象；另一方面
也使深圳垃圾焚烧发电行业过早进入“价格竞争”的非良性发展轨道，迫使部分企业通过“偷
工减料”来维持生存，损害了环境和公共利益，各种不稳定因素随时凸现，给城市管理带来
较大隐患。
三、政策建议
垃圾焚烧发电是清洁能源及生物质能开发利用的重要内容，也是发达国家城市垃圾规
模化处理所采用的主要方式。作为准公益性市政基础设施项目，其投资大、回收期长，对
城市环境和市民生活影响时间长，单纯依赖政府投入或完全推向市场都难以步入良性发展
轨道，必须采用政府主导和市场化相结合的方式，在规划理念、准入监管机制、补偿机制、
技术创新机制、规模经营等方面辅之以相应政策，走一条循环化、规模化、产业化的新路。
（一）按照循环经济理念，规划建设以垃圾焚烧发电设施为主体的循环经济环境园区
以城市垃圾焚烧发电设施为源头，与垃圾卫生填埋厂、污水处理厂配套建设，形成闭合的
循环经济环境园区，可达到“减量化、再循环、再利用”的最大效应。循环经济环境园区能
源和资源综合循环利用的方式和流程为：以能量的梯级利用和资源综合利用为纽带，通过
“垃圾焚烧灰渣制砖”使垃圾得到最大程度的“减量化”处理，同时将垃圾焚烧厂发电后的烟气
余热回收，用于污水处理厂的污泥干化处理和中水处理，污泥干化后用于制取建筑材料、
园林肥料或回用为垃圾焚烧电厂的辅助燃料，污水经中水工艺处理后再作为绿化用水或垃
圾焚烧发电厂的冷却循环水，这样就使垃圾、污水和污泥都能最大程度地实现“资源化”
（参见以下图示）。
绿化用水冷却循环水中水垃圾污水飞灰污水处理厂污泥烟气余热垃圾焚烧发电厂垃圾
卫生填埋场干化污泥辅助燃料灰渣水泥制品园林肥料制轻砖
目前深圳垃圾处理仍是以填埋方式为主，随着垃圾生成量的不断增长，宝安老虎坑卫
生填埋场和下坪卫生填埋场按现有填埋速度分别可继续使用 3－4年左右和 20 年左右，而
重新选址建设大容量垃圾填埋场已日趋困难。如果采用上述循环经济发展理念，将老虎坑
和下坪区域规划建设成为循环经济环境园区，则卫生填埋场的使用年限可达100 年以上。
建议由市城管局牵头，会同发改、规划、环保、水务等部门，以《深圳市环境卫生设
施总体规划》（1996-2010）为基础，结合《深圳市国民经济和社会发展“十一五”规划》，
尽快编制《深圳市环境卫生设施长远规划纲要》（2006-2030），以适应土地资源日益短
缺、城市垃圾不断增长的趋势。按照循环经济理念，统一布局，以城市垃圾焚烧发电设施
为主体，配套建设垃圾填埋场、渗滤液及灰渣处理设施，变废弃物分散化处理为集约化处
理，提升处理标准，达到在全市范围规划建设几个重大循环经济环境园区的长远目标。
应加快垃圾焚烧发电项目扩建和新建步伐。一是高标准建设宝安老虎坑、下坪及大工
业区循环经济环境园区。宝安老虎坑环境园区总占地约100 万平方米，配套条件良好，可
进一步扩建，使垃圾焚烧处理能力达到 2400 吨/日以上。下坪垃圾卫生填埋场区域仅建有
市政环卫综合处理厂，焚烧处理能力仅为450 吨/日，每日约有 3200 吨的垃圾直接填埋。
可考虑规划新建垃圾焚烧发电厂，采取以“焚烧为主、填埋为辅、综合利用”的垃圾处理方
式，则该填埋场的使用年限可延长至150 年以上，从而根本解决福田和罗湖垃圾出路问题。
大工业区垃圾焚烧发电厂项目规划尚处于进一步调整优化中，具有高标准规划建设垃圾处
理循环经济环境园区的良好条件。二是扩建南山垃圾焚烧发电厂，增加焚烧处理能力 800-
1200 吨/日，使南山区生成垃圾全部在该厂得到焚烧处理。
（二）加快建立完善垃圾焚烧发电行业准入和运营监管制度
根据国家发改委《可再生能源发电有关管理规定》、国家环保局《关于加强生物质发
电项目环境影响评价管理工作的通知》等有关文件规定，深圳垃圾焚烧发电项目的建设需
由发改部门统一进行核准或审批，项目环境影响报告书须报国家环保局审批。为此提出如
下建议：
一是加快建立垃圾焚烧发电行业准入制度。由市发改局牵头，会同质监、环保、城管
等部门，研究编制《深圳市垃圾焚烧发电行业发展指引》，建立深圳垃圾焚烧发电建设项
目地方标准体系，包括建设规模、标准、主要技术路线、设备选型和排放控制标准、配套
设施等，对进入深圳垃圾焚烧发电项目建设市场的企业实行资质审核制度，规范进入方式。
同时，研究制定《深圳市可再生能源项目核准管理办法》，严格执行国家基本建设管理程
摘要：
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垃圾焚烧发电调研报告深圳垃圾焚烧发电任重道远关于深圳垃圾焚烧发电行业发展情况的调研报告供稿/深圳市发展和改革局一、行业发展现状（一）垃圾生成量及处理情况随着经济的高速发展和人民生活水平的迅速提高，城市化进程不断加快，深圳的垃圾生成量也在急剧增加。据有关部门统计，2005年深圳生活垃圾产生量10731吨/日，年均增长率约为8%，处理量为9121吨/日，全市生活垃圾无害化处理率90.03%，焚烧处理率为42.5%，资源回收利用率为15%。（有无2007年的数据？）从深圳各区目前的垃圾生成量及处理情况来看，罗湖区和福田区垃圾生成量分别为1500吨/日和1560吨/日，其中250吨（主要为罗湖区）送往...
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